UUD 1945 dan Problematika Amandemen
Foto : Rustam Amiruddin, SAg.,MSiĀ 

Oleh: Rustam Amiruddin, SAg.,MSi 

Sampai saat ini, saya masih sering bingung dengan jalan pikiran sebagian pakar hukum tata negara pasca reformasi, yang membuat beberapa kekeliruan amandemen UUD 1945 pada tahun 1999 sampai 2002 lalu itu terdengar masuk akal.

Pendapat yang paling sering diikuti adalah pendapat yang mengatakan, bahwa UUD 1945 yang di-amandement itu masih bisa disebut UUD 1945. Sebab, menurut pendapat ini, amandemen waktu itu tidak dalam konteks mengganti (alteration atau dalam istilah lain disebut change the constitution), tapi mengubah dan melengkapi pasal-pasal yang belum ada.

Secara definisi saja sudah problematis. Sebab, pada kenyataannya yang terjadi adalah kekeliruan demi kekeliruan. Sehingga saya merasa pendapat di atas terkesan dibuat-buat saja. Atau dalam bahasa yang lain, hanya mau merasioalisasi kekeliruan-kekeliruan MPR-RI pada waktu itu.

Tenang. Saya punya argumen. Tapi sebelum itu, Anda yang bukan berlatar pendidikan hukum perlu mengetahui hal-hal mendasar jikalau sebuah UUD mau diutak-atik.

UUD 1945 punya mekanisme prosedural yang wajib dipenuhi bila ingin melakukan perubahan terhadapnya. Yang memiliki kewenangan itu adalah MPR-RI. Melalui Pasal 37, dengan terlebih dahulu melakukan perintah Pasal 3.

“Sambil lihat pasal-pasalnya ya guys. Biar nggak bingung.” Kalau sudah, berarti ada gambaran dong ya. Bahwa sebelum mengubah UUD 1945, MPR-RI terlebih dahulu menetapkannya. 

Nah, yang terjadi tidak demikian. Sejak mengambil langkah awal, MPR-RI sebenarnya telah “salah jalan” secara prosedural. Saya tunjukkan salah satu Ketetapan (TAP) MPR-RI yang melanggar mekanisme prosedural itu, yakni TAP MPR-RI No. XIII/PR/1998 tentang Pembatasan Masa Jabatan Presiden/Wakil Presiden RI.

TAP tersebut dikeluarkan untuk mengganti Pasal 7 UUD 1945, tanpa melalui prosedur perubahan yang disebutkan dalam Pasal 37 dan Pasal 3. Tapi MPR kemudian mengoreksi kekeliruannya dengan memasukkan TAP tersebut ke dalam diktum perubahan pertama UUD 1945. 

Mungkin MPR kagetan. Maklum baru pertama kali. Eh, ternyata nggak. Persoalan kemudian berkembang dari sekadar kagetan ke ngaco, persis ketika UUD 1945 dibahas lagi untuk perubahan yang kedua. 

Lha... gimana nggak ngaco, MPR-RI mengeluarkan TAP untuk seharusnya dipatuhinya, ini malah dilanggar sendiri.

Ini TAP yang dilanggar sendiri oleh MPR-RI itu: TAP MPR-RI No. II/MPR/2000 tentang perubahan kedua atas TAP MPR-RI No. II/MPR/1999 tentang Tatib.

Coba lihat Pasal 50 ayat (2) Ketetapan tersebut. Di situ diatur tentang apa itu Sidang Umum (SU), apa itu Sidang Tahunan (ST), dan Sidang Istimewa (SI). Pasal ini menguatkan prosedur yang disebutkan dalam Pasal 37 dan Pasal 3 UUD 1945. 

Jadi, bila MPR-RI ingin melakukan perubahan terhadap UUD 1945, prosedurnya adalah menetapkan terlebih dahulu UUD 1945 sesuai perintah Pasal 3, lalu sesuai perintah Pasal 50 ayat (2): menetapkannya harus dilakukan di dalam SU, bukan di dalam ST, berturut-turut pula. Dan mestinya lima tahun sekali saja, yaitu pada permulaan dan akhir masa jabatan anggota MPR-RI.

Tak hanya melanggar TAP-nya sendiri, MPR-RI juga melanggar kesepakatan perubahan UUD 1945 dengan model addendum (baca: penambahan klausula pasal yang terpisah tapi melekat pada klausula pasal induknya). Kesepakatan itu dibuat dalam ST 7-18 Agustus tahun 2000. 

Alih-alih melakukan addendum MPR-RI justru melakukan kekeliruan lagi, ketika naskah perubahan dan naskah asli dicocokkan ternyata tidak serasi antara klausul perubahan dengan klausul asli.

(Para ahli tata negara yang terlibat dalam proses perubahan waktu itu, seperti Prof. Ismail Suny dan Prof. Sri Soemantri, hampir segaris pendapatnya bahwa perubahan saat itu sudah melenceng dari addendum, ia sudah merupakan UUD baru kalau saja Pembukaan juga ikut diubah. Prof. Maria Farida bahkan menyesalkan hasil kerja Komisi Konstitusi waktu itu tak pernah ditindaklanjuti oleh MPR-RI. Adnan Bahrum Nasution pun bahkan ikut berkomentar bahwa hasil perubahan UUD yang dikerjakan MPR-RI itu tidak jelas).

Jadilah UUD 1945 akhirnya teramandemen secara tidak disengaja. Berturut-turut pula. Hahaha! Ya. Mau gimana lagi. Sudah kejadian. Sekali lagi, kita maklumi saja. Mungkin MPR-RI khilaf. Gampang kan?

“Tunggu dulu. Jadinya gimana nih, masih bisa disebut UUD 1945 atau apa nggak? Yang jelas dong mas!”

Hehehe. Iya, iyaaa…
Begini. Bagi yang berlatar pendidikan hukum dan bermazhab positivistik mungkin akan menjawab berdasarkan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Di sana masih disebut UUD 1945. Jadi ya sudah seharusnya disebut begitu. Sudah begitu saja. Logika normatif memang menolak analogi.

Ok fine. Saya ikuti logika itu. Dan justru itu saya mau bilang bahwa UU itu keliru. Bahkan semua peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan setelah amandemen terakhir tahun 2002 adalah keliru. Semuanya keliru karena satu hal sepele: masih menyebut UUD 1945.

Mengapa, karena mestinya disebut berdasarkan heading-nya di TAP MPR yang menetapkannya. Itu alas hukumnya. Sudah lazimnya begitu. Ilmu hukum yang benar mestinya mengajarkan begitu.

(Sama seperti UUD 1945 diberlakukan kembali melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Dekrit itu alas hukumnya. Mestinya dari awal yang dilakukan MPR-RI adalah mengganti alas hukum itu terlebih dahulu dengan cara menetapkan UUD 1945 berdasarkan perintah Pasal 3-nya, lalu kemudian pakai prosedur Pasal 37.)

Kembali ke soal penyebutan. Setelah sejumlah kekeliruan, juga tindakan yang menyimpang dari addendum, dan dihapusnya Penjelasan Umum. Lazimnya memang yang disebut adalah berdasarkan heading TAP MPR-RI. Dan sudah lazimnya, setiap peraturan perundang-undangan wajib menulis berdasarkan heading tersebut pada setiap konsiderannya (baca: pokok-pokok pikiran yang menjadi dasar pertimbangan sebuah peraturan perundang-undangan).

Misalnya peraturan perundang-undangan A, yang dirujuknya adalah Pasal 5 ayat (1) di dalam UUD yang diamandemen pada masa perubahan pertama, maka di dalam konsiderannya tidak lagi disebut Pasal 5 ayat (1) UUD 1945, melainkan Pasal 5 ayat (1) Perubahan Pertama UUD 1945 berdasarkan “Putusan MPR-RI tentang Perubahan UUD 1945”. Begitu seterusnya. 

Bila Pasal yang dirujuk adalah Pasal-pasal yang diamandemen pada masa perubahan kedua, ketiga dan keempat, disebutkan pasalnya kemudian disambung heading-nya Berdasarkan “Perubahan Kedua UUD 1945”; “Perubahan Ketiga UUD 1945”, atau “Perubahan Keempat UUD 1945”.

Untuk penyebutan secara umum cukup dengan heading-nya saja: “Putusan MPR-RI tentang Perubahan UUD 1945”, “Perubahan Kedua UUD 1945”; “Perubahan Ketiga UUD 1945”, “Perubahan Keempat UUD 1945”. 

Tentu saja beserta tanggal dan tahun.
Ribet? Ya karena perubahan UUD telah dimulai dengan keliru dan berakhir serba tanggung. Nggak ada identitas yang jelas. Kalau mau tertib ya harus disebut berdasarkan alas hukumnya yakni TAP MPR-RI yang menetapkan perubahan pertama sampai keempat. Atau keluarkan alas hukum baru untuk mengatur soal penyebutan itu. Rencananya kan UUD mau di-amandement lagi. Nah ini kesempatan baik bagi MPR-RI untuk memperbaiki kekeliruan-kekeliruannya.

Tapi kalau nggak mau repot, ya sudah sebut saja UUD 1945. Ketika teori-teori hukum telah berkembang baik di Indonesia, mungkin di tahun 2080, akan ada mahasiswa yang menyusun makalah dengan judul, “Penyimpangan dan Inkonsistensi MPR-RI dalam Proses Amandement UUD 1945 Tahun 1999-2002”.

***

Akhirnya dalam persoalan, ini ada kelindan antara kemalasan politik dengan sikap hukum yang seenaknya sendiri sebelum akhirnya teori rasionalisasi atas kekeliruan-kekeliruan MPR-RI disusun oleh segelintir pakar.

*) Mahasiswa Program Doktor Universitas Brawijaya